आर. मोहन द्वारा लिखित

1. सामान्य पृष्ठभूमि

भारतीय संविधान में संघ और राज्यों की कराधान शक्तियां कभी भी सातवीं अनुसूची में समवर्ती सूची का हिस्सा नहीं रही हैं। संघ और राज्यों के क्षेत्र एक-दूसरे से स्वतंत्र रहे हैं।

101वां संवैधानिक संशोधन, जिसके तहत वस्तु एवं सेवा कर (जीएसटी) अस्तित्व में आया, संघ और राज्यों द्वारा एक ही आधार पर: यानी वस्तुओं एवं सेवाओं की आपूर्ति के आधार पर कर के सह-अधिग्रहण का पहला उदाहरण था। कराधान के सह-अधिग्रहण के लिए अनुच्छेद 246A को शामिल किया गया, जो इस प्रकार पढ़ी जाती है:

(1) अनुच्छेद 246 और अनुच्छेद 254 में उल्लिखित किसी भी बात के बावजूद, संसद को, और खंड (2) के अधीन रहते हुए, प्रत्येक राज्य के विधानमंडल को, संघ या ऐसे राज्य द्वारा लगाए गए वस्तु एवं सेवा कर के संबंध में कानून बनाने का अधिकार है।

(2) संसद को वस्तु एवं सेवा कर के संबंध में कानून बनाने का विशेष अधिकार है, जहाँ वस्तुओं या सेवाओं या दोनों की आपूर्ति अंतर-राज्यीय व्यापार या वाणिज्य के दौरान होती है।

इसे छोड़कर, संविधान में संघ और राज्यों के लिए कराधान की प्रविष्टियाँ अलग-अलग और विशिष्ट हैं।

2. सर्वोच्च न्यायालय का निर्णय

खनिज क्षेत्र विकास प्राधिकरण एवं अन्य बनाम मेसर्स स्टील अथॉरिटी ऑफ इंडिया लिमिटेड एवं अन्य (सिविल अपील संख्या 4056-4064/1999) मामले में सर्वोच्च न्यायालय के 9 न्यायाधीशों की पीठ के फैसले- पूरे निर्णय के लिए scourtapp.nic.in देखें- में स्पष्ट रूप से कहा गया है कि खनिज अधिकारों पर कर लगाना संबंधित राज्यों के अधिकारों के अंतर्गत आता है . . और संघीय कानून – खान एवं खनिज (विकास एवं विनियमन अधिनियम), 1957 – खनिज अधिकारों पर कर लगाने की राज्यों के अधिकारों को किसी भी तरह से प्रतिबंधित नहीं करता है।  एमएमडीआर अधिनियम, 1957 को संघ सूची की प्रविष्टि 54 के आधार पर अधिनियमित किया गया है, जो इस प्रकार है:

54. खानों और खनिज विकास का विनियमन उस सीमा तक, जिस सीमा तक संघ के नियंत्रण के अधीन ऐसा विनियमन और विकास को संसद द्वारा कानून द्वारा जनहित में उपयुक्त घोषित किया गया हो।

राज्य सूची की प्रविष्टि 23 भी इसी के समान है और इस प्रकार पढ़ी जाती है:

23. संघ के नियंत्रण के अंतर्गत विनियमन और विकास के संबंध में सूची I के प्रावधानों के अधीन खानों और खनिज विकास का विनियमन।

लेकिन इस क्षेत्र में राज्यों की शक्तियाँ, संघ सूची की प्रविष्टि 54 के आधार पर बनाए गए संघीय कानून (MMDR अधिनियम) द्वारा सीमित हैं।

वर्तमान मामले में सर्वोच्च न्यायालय ने स्पष्ट रूप से माना है कि राज्यों पर प्रतिबंध केवल खानों और खनिज विकास के विनियमन के दायरे में सीमित है और खनिज अधिकारों की कर लगाने की शक्ति तक विस्तारित नहीं है। सर्वोच्च न्यायालय ने 8:1 के बहुमत वाले फैसले में यह विचार व्यक्त किया है कि खनिज अधिकारों पर कर लगाने का अधिकार विशेष रूप से राज्यों के पास है। यह माना गया है कि, ऐसा राज्य सूची की दो प्रविष्टियों, प्रविष्टि 49 और प्रविष्टि 50 पर आधारित है, जो इस प्रकार हैं:

49. भूमियों एवं भवनों पर कर।

 

50. खनिज अधिकारों पर कर, खनिज विकास से संबंधित कानून द्वारा संसद द्वारा लगाई गई किसी भी सीमा के अधीन है।

 

संघ और राज्यों को भी संबंधित सूचियों में कानून बनाने का अधिकार अनुच्छेद 246 से प्राप्त होता है।

MMDR अधिनियम, 1957 के प्रावधानों के विश्लेषण पर अधिकांश लोगों का मानना है कि, उक्त कानून खनिज अधिकारों पर कर लगाने की राज्यों की शक्ति पर कोई प्रतिबंध नहीं लगाता है। MMDR अधिनियम, 1957 रॉयल्टी लगाने से संबंधित है और न्यायालय ने माना है कि रॉयल्टी कोई कर नहीं है। ऐसा मानते हुए, माननीय न्यायालय ने इंडिया सीमेंट लिमिटेड बनाम तमिलनाडु राज्य (1990 1 SCC 12[34]) में अपने पिछले सात न्यायाधीशों की पीठ के फैसले को खारिज कर दिया, जिसमें यह माना गया था कि रॉयल्टी भी एक कर है। मौजूदा निर्णय इंडिया सीमेंट मामले और उसके बाद पश्चिम बंगाल राज्य बनाम केसोराम इंडस्ट्रीज लिमिटेड मामले में लिए गए निर्णयों के बीच के मतभेद को समाप्त कर देता है। (2004 10 SCC 201 [71]) बाद के मामले में, संविधान पीठ ने माना था कि इंडिया सीमेंट मामले में फैसला अनजाने में हुई गलती से उत्पन्न हुआ था और रॉयल्टी कोई कर नहीं था।

 

बहुमत के फैसले में निम्नलिखित सिद्धांत निर्धारित किए गए हैं:

 

1. राज्यों के पास खनिज अधिकारों पर कर लगाने की विशेष शक्ति है। यह प्रविष्टि 49 से निकलता है, जो राज्यों को भूमि और भवनों पर कर लगाने का अधिकार देता है – इस प्रविष्टि में भूमि के अंतर्गत खनिज भूमि भी शामिल है।
2. राज्यों को प्रविष्टि 50 के अंतर्गत खनिज अधिकारों पर कर लगाने का अधिकार भी दिया गया है तथा MMDR अधिनियम, 1957 ने राज्यों के खनिज अधिकारों पर कर लगाने के अधिकार पर कोई सीमा नहीं लगाई है।
3. संघ सूची में प्रविष्टि 54, जो खानों और खनिज विकास के विनियमन के लिए संघ को सशक्त बनाती है, राज्य सूची की प्रविष्टि 23 में उल्लिखित समान क्षेत्र में राज्यों के अधिकार को समाप्त करती है, लेकिन यह राज्य सूची की प्रविष्टि 50 के तहत खनिज अधिकारों पर कर लगाने की शक्ति पर कोई सीमा नहीं लगाती है, क्योंकि एमएमडीआर अधिनियम ने ऐसी सीमाएँ नहीं लगाई हैं। खानों और खनिज अधिकारों का विनियमन तथा खनिज अधिकारों पर कर लगाने की शक्ति अलग-अलग हैं। संसद के पास संघ सूची की प्रविष्टि 54 के तहत खनिज अधिकारों पर कर लगाने की विधायी शक्ति नहीं है।
4. राज्य खनिज मूल्य या खनिज उत्पाद को उस पर कर लगाने के उपाय के रूप में उपयोग कर सकते हैं।
5. रॉयल्टी कोई कर नहीं है, क्योंकि यह खनन लीज़ के तहत लीज़धारक द्वारा खनिज अधिकारों के उपभोग के लिए अनुबंध (कॉन्ट्रैक्ट) के अनुसार भुगतान की जाने वाली राशि है। किसी सरकार को किए गए भुगतान को केवल इसलिए कर नहीं माना जा सकता, क्योंकि कानून में बकाया के रूप में उनकी वसूली का प्रावधान है। इंडिया सीमेंट लिमिटेड मामले में दिए गए फैसले को खारिज कर दिया गया है।

 

सर्वोच्च न्यायालय ने यह भी स्पष्ट किया कि बकाया राशि को अप्रैल 1,2005 से बिना किसी जुर्माने और ब्याज के किश्तों में पूर्वव्यापी रूप से फिर से परिवर्तित किया जा सकता है।  असहमति जताने वाले न्यायाधीश ने बताया कि उपरोक्त कथित सिद्धांतों से अत्यधिक कराधान को बढ़ावा मिलेगा और खनिजों की कीमतों पर असर पड़ेगा, जिससे खरीद करने वाले राज्यों को आयात करने के लिए मजबूर होना पड़ेगा, और इस तरह विदेशी मुद्रा में कमी आएगी। असहमति जताने वाले न्यायाधीश का मत था कि, संसद प्रविष्टि 54 के माध्यम से खनिज अधिकारों पर कर लगाने की राज्यों की शक्ति को प्रतिबंधित कर सकती है। उन्होंने यह भी राय दी कि, उत्पादित खनिज की मात्रा या रॉयल्टी का उपयोग कराधान के उपाय के रूप में नहीं किया जा सकता है।

 

बहुमत के फैसले में कुछ स्पष्ट सिद्धांत दिए गए हैं कि कर क्या है, राज्यों का क्षेत्र क्या है, सीमाएँ क्या हैं, यानी, खानों एवं खनिज विकास का सामान्य विनियमन कर लगाने की शक्तियों आदि तक विस्तारित नहीं है। इसमें राज्य सूची की प्रविष्टि 49 को भी विस्तृत आयाम दिया गया है।

 

 

2.. इस निर्णय का प्रभाव

खनिज संपदा से समृद्ध राज्यों के लिए यह फैसला उनके खजाने को समृद्ध करेगा। जबकि अन्य राज्यों के लिए ऐसा नहीं है।  संक्षेप में कहें तो यह फैसला सर्वोच्च न्यायालय के इस विचार को दर्शाता है कि संवैधानिक प्रावधानों में कराधान में एकरूपता की परिकल्पना नहीं की गई है। इसे भारत संघ बनाम मोहित मिनरल्स प्राइवेट लिमिटेड (सिविल अपील 1390/2022) के मामले में दिए गए फैसले से देखा जा सकता है, जिसमें कहा गया था कि जीएसटी परिषद द्वारा केवल एक समान जीएसटी दरों की अनुशंसा की जा सकती है। .  संवैधानिक प्रावधानों की व्याख्या राज्यों द्वारा अलग-अलग कराधान का प्रावधान करती प्रतीत होती है, जिसे कई अर्थशास्त्रियों और नीति निर्माताओं द्वारा स्वीकार किए जाने की संभावना नहीं है।

 

जहाँ तक निकाले गए खनिजों का सवाल है, निकट एवं दीर्घकालिक भविष्य में उनकी लागत बढ़ना तय है। ये दो कारणों: यानी पूर्वव्यापी लेवी का प्रभाव और खनिज निकालने वाले राज्यों द्वारा उनके राजस्व-व्यय विचारों के आधार पर लगाए जाने वाले अलग-अलग करों की वजह से है। एक और स्थिति उभरकर सामने आ सकती है (हालांकि इसकी संभावना नहीं है), वह यह हो सकता है कि खनिज निकालने वाले राज्य एक कार्टेल बना लें और कीमतें तथा उत्पादन का कोटा तय कर लें। लेकिन यह बहुत दूर की बात है, क्योंकि ओपेक में पेट्रोलियम के विपरीत, निकाले गए खनिजों के प्रकार प्रकृति और गुणवत्ता में अंतर हैं।  चाहे जो भी हो, मूल्य में विकृतियाँ इसका अपरिहार्य परिणाम हैं। असहमतिपूर्ण निर्णय में व्यक्त की गई आशंकाओं से पता चलता है कि, खरीददार राज्यों में अर्ध-सरकारी संस्थाएँ या निजी क्षेत्र लागत के आधार पर खनिजों का आयात करना पसंद कर सकते हैं।

 

इसका संघ-राज्य संबंधों पर भी प्रभाव पड़ेगा, क्योंकि सर्वोच्च न्यायालय ने स्पष्ट रूप से माना है कि रॉयल्टी कोई कर नहीं है तथा खनिजों पर कर लगाने का अधिकार राज्यों का विशेष अधिकार क्षेत्र है। यह माना गया है कि MMDR अधिनियम, 1957 के तहत खनिजों के विनियमन में खनिज निष्कर्षण पर राज्यों के कर लगाने के अधिकार शामिल नहीं हैं। इस फैसले के प्रभाव को दूर करने का एकमात्र तरीका संवैधानिक संशोधन है। हालाँकि, वर्तमान परिदृश्य में यह आसान नहीं है, क्योंकि किसी भी संवैधानिक संशोधन, जिसमें सातवीं अनुसूची की सूचियों में बदलाव शामिल है, के लिए संसद में उपस्थित और मतदान करने वाले सदस्यों के दो-तिहाई बहुमत के अलावा आधे विधानसभाओं द्वारा अनुमोदन की आवश्यकता होगी [अनुच्छेद 368 (2)]।

 

राजनीतिक मोर्चे पर, अंतर-राज्यीय संबंधों में पहले से ही मतभेद जारी है, क्योंकि धनी राज्य, एक के बाद एक वित्त आयोगों द्वारा अपनाए गए कर वितरण फार्मूले में समानता के प्रभुत्व का विरोध कर रहे हैं। खनिज संपदा से संपन्न राज्यों द्वारा प्राकृतिक संसाधनों के निष्कर्षण पर कर लगाने की विशेष शक्ति से राज्यों के बीच मतभेदों और बढ़ सकता है। अब सवाल यह है कि, क्या संघ इस विषय पर बातचीत शुरू करने और खनिजों के निष्कर्षण पर आम सहमति दरों पर पहुँचने की स्थिति में होगा। यहाँ तक कि सरकार के एक स्तर में संवैधानिक अधिकार होने के बावजूद, आम लोगों के हित में लेन-देन करना ही सहकारी संघवाद का मूल उद्देश्य है। ऐसा होता है या नहीं, यह देखने वाली बात होगी।